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探索商事改革背景下如何“严管+巧管”提升企业监管效能

学习思考   时间:2015-11-30 15:23    http://www.lwxww.cn/   

  当前,商事登记制度改革倍受系统内外的高度关注,商事登记改革由“重审批轻监管”转为“轻审批重监管”,基层工商部门承担的监管任务将越来越重,面临的要求越来越高,因此亟需提升基层工商部门市场监管效能,确保市场秩序稳定。本文着重对商事改革背景下工商部门如何转变监管模式、发挥监管作用、提升监管效能等方面进行研究,探索“严管+巧管”的监管新模式。

  一、在商事改革背景下转变监管模式的重要性与紧迫性

  商事登记制度改革是对现行登记、审批、监管制度的重构,我国现行的企业登记制度脱胎于计划经济时代,虽然历经了改革开放风雨的洗礼,但是依然刻有很深的计划经济烙印。由于现制度设定了大量的审批事项,企业经营事项的调整和变化都要经审批部门批准或备案。严苛的准入门槛已经成为经济发展的瓶颈,特别是限制了中小企业和个人的创业愿望。商事登记制度改革,学习借鉴香港公司商业登记和牌照发放模式,探索商事主体登记和经营资格许可审批相分离:属于一般经营项目的,由工商部门直接登记后即可经营;属于许可经营项目的,在工商部门登记后,凭审批许可文件经营。此举有利于改变现行注册与审批“环环相扣”、糅杂不清的现状,厘清两者之间的关系,让登记与各项审批业务的办理不再交叉,提升准入效能。同时,改革还推出了实施注册资本认缴制、放宽住所条件限制、实施全程电子化网上登记年检等一系列措施,从根本上放宽了工商登记条件,降低投资创业成本。但是,要实现真正意义的“宽进”,除了工商登记提速之外,许可审批效率的同步全面提升,才能切实减轻企业负担,让创业者得到实惠。

  宽进之后,如何辅之以有效手段,确保进得来、管得住、留得好,是改革中必须重视和解决的课题。传统的监管模式下,部门之间责任边界划分不清晰。对经营者的同一违法行为,不同的部门往往都有相应的处罚权,容易出现“管理打架”、“龙多不治水”的情况,监管失位、错位、缺位问题不同程度存在。同时,由于体制及执法力量配置等复杂原因,日常监管难以做到“谁审批谁监管”,行业化、专业化监管普遍较为薄弱。商事登记制度改革提出了行业监管、分工监管、协作监管的理念,明确无论是否需要许可,无论是否领取营业执照,都必须按行业管理的原则进行监管,对主管行业承担一管到底的监管职责。这是我市在监管理念上的一大突破。相关部门要顺应监管模式的转变,尽快制定适应新登记制度下的许可审批与后续监管配套制度和实施办法,建立健全与改革相适应的管理体制机制,在监管方式上变前端控制为后端控制,变静态监管为动态监管,实现许可审批和监管工作的协调统一。同时,针对当前各监管部门在监管能力、资源等方面还不足的情况,政府要科学提出监管目标,均衡配备各行政部门的监管力量,合理界定企业和部门责任边界,积极完善社会监督机制,为实现“严管”提供坚实保障。

  二、当前监管模式的困境

  商事登记制度改革,放宽了登记注册门槛,降低了准入成本,使得市场主体剧增。然而,“宽进”意味着后续监管需要“严管”,这对工商部门尤其是基层工商部门的现行监管模式产生了一定的冲击。主要体现在以下几个方面:

  一是企业年检等现行监管手段濒临失效。现行的,或者说传统的监管主要通过个体工商户验照、企业年检、实地监督检查等手段进行对经济户口的监督管理。这种现行的监管模式延续已久,虽然存在着一定的缺陷,但是其架构相对稳定。然而,商事登记制度改革之后,打破了这种架构。

  第一,改变了原先以限制经营场所来达到对经营主体的严格控制的监管手段。现行的监管模式对经营场所的要求很严格,例如“一址一照”、禁止“破墙开店”,申请人需要提供产权证明和相关的租赁协议才能够办理营业执照。而对于利用自有房屋(即所谓“私房”)作为经营场所的部分申请人,因历史原因无法提供合法房产证明的,则需要凭街道办事处、乡(镇)政府、村(居)委会等机构出具的证明材料进行登记。这一流程相对繁琐,但是却有利于工商部门准确掌握经营主体经营信息以及事后监管。而商事登记制度改革之后,住所与经营场所登记相分离,并且允许“一址多照”和“一照多址”,进一步放宽了企业场所登记条件,简化场所证明。这一系列措施对经营主体的约束大大减少,使得商主体的流动性得到充分地发挥。然而,改革后经营主体变得不再固定,一个地址可能存在多个经营主体和经营行为,一个经营主体也可能有不止一个经营场所,这给工商部门的日常监管带来一定程度上的混乱,也会引起管辖权上的争议。

  第二,改变了原先以实缴注册资本来控制企业规模的监管手段。目前,国内的大部分地区实行的是注册资本实缴制。创业者有10万元的资金,就只能注册10万元的生意,并且在规定的时间内,这10万元的注册资本必须打到一个指定账户,即注册资本“到位”。2006年《公司法》修改之后,统一降低了最低注册资本,放宽了注册门槛,同时允许两种公司的资本分期缴纳,不必一次性缴足。但是注册资本实缴制客观上使得商事主体的社会信用以注册资本金额的高低来衡量,容易产生“两虚一逃”等问题。商事登记制度改革后,工商部门在登记时,不再审查注册资本实际缴付多少,也不再收取验资证明文件,只审查股东认缴的注册资本,申请人不必再为注册资本而发愁,客观上有利于市场主体的活跃。然而,从另一个角度来说,如果不加强监管力度,大量的公司“零出资”注册登记,又可能会产生注册资本信用泡沫。

  第三,改变了原先以年检制度审查企业年度经营情况的监管手段。目前,工商部门对商事主体进行的年检制度是一种重要的监管手段,通过要求企业提交年检报告书、财务报表、审计报告的方式,对企业上一年度的经营情况进行监督和审查。在商事登记制度改革后,年检制度改为商事主体年报备案制度,并且推行电子化网上申报。企业按时申报信息,行政机关将原来各行政部门零散、各自公示的信息,整合到统一的商事主体登记许可和信用信息公示平台上。社会公众可查询、确认、使用、扩充与商事主体经营相关的信息。工商部门的监督检查职能变成了行政服务职能,这一变化对现行监管模式的冲击不小。

  二是后续监管难度上升。

  第一,市场主体数量上升,后续监管压力变大。实施商事登记制度改革后,强化了“谁审批,谁监管”的原则,登记机关不再通过注册登记对商事登记主体的相关许可审批事项进行把关,而是由各职能部门按照行业管理的原则,依照行业管理分工和相关法律法规确定的监管职能,对主管行业承担起“一管到底”的监管责任,依法查处违法经营行为。这种改变看似削减了工商部门日常监管的范围,减轻了监管难度,但是实际上由于“放水养鱼”而突然涌入的大批市场主体,无形之中又增加了后续监管的“量”,如果不适时调整现行的监管模式,基层工商部门将很快陷入“疲于奔命”的工作状态。

  第二,信用监管模式操作难度较高。商事登记制度改革一改原先监督检查和行政处罚的监管模式为信用监管模式,实行经营异常名录制度,引导商事主体重视自身信用。然而,信用监管模式的建立,需要以经济户口为基础,以信息化为手段,以信用评价为杠杆,以信用数据共享为目标,这一监管模式对技术性有一定的要求,操作难度较高。

  第三,监管主体单一,第三方监管机构或组织尚不成熟。面对后续监管的压力,适时引入第三方参与监管很有必要,要切实发挥好行业和社会组织的监督、自律作用。单一的监管主体必定适应不了商事登记制度改革之后的监管局面,但是引入第三方监管机构或组织,则必须制定相关的政策,让它们做好充分准备以承接相关的职能。就目前来看,第三方监管机构或组织还需要一段时间的成长和适应。在这一段“空窗期”里,工商部门只能一肩挑起对市场主体的监管,其难度之高可想而知。

  商事登记制度改革的成功并不是工商部门一家的事,各个部门都要动起来、跟上来,要把后续的监管问题、后续一系列审批问题加速落实下来,做到改革的真正成功,营商环境真正地改善。”

  在看到商事登记制度改革诸多优点的同时,也应当看到一个矛盾,那就是商事登记制度改革走在了立法之前。因为目前没有统一标准,在商事登记制度改革施行的特区与其他地区形成了不同的登记管理体系,这导致了法律适用的复杂程度提高,进一步增加了监管难度。

  三、国内外监管的先进经验

  我国的商事登记制度改革,学习借鉴香港公司商业登记和牌照发放模式,属于一般经营项目的,由工商部门直接登记后即可经营;属于许可经营项目的,在工商部门登记后,凭审批许可文件经营。一是量化监管公平公正,香港对审批发牌后的日常监管非常有力、到位,一般持牌行业都需要进行年审,如食肆年审、消防年审等。行政管理和执法部门的监管手段通常采取量化手段,对企业或市民使用计分制,并对监管对象一般按风险程度进行评级,风险越高,监管越频繁。而香港公司档案注册文件皆均可在互联网上查阅,公司注册情况完全是透明的。对于较严重的违法行为,在警告、规劝等手段无以制止时,监管部门一般依法通过检控的方式,让法院介入到监管中来,并通过启动司法程序,严格而公平的后续监管确保了市场有序发展。二是行业自律成熟完善。除了政府监管之外,香港还积极推广行业自律监管制度,对于与消费者切身利益影响不大的行业,始终扮演着“市场监护人”的角色,只有出现重大危机或突发事件,政府才进行谨慎干预,最大限度发挥市场机制作用留出了足够的空间。通过制定规则,使行业协会内部管理有守则、有透明度、有覆盖率和有评价指标,使管理机制不断自我改进。通过内行管内行,让各行业能在健全的基础上发展。此外,行业协会拥有完善的投诉处理机制,对于一般问题甚至不需要诉至法庭,就能较快的解决,有效的保障了消费者的权益。

  广东省东莞市大朗镇也开创了后续监管的“大朗模式”,按照“企业自律、部门监管、社会监督”三位一体商改后续监管体系的要求,以实施住所申报制为基础,创建“1+5”市场综合监管模式,即以实施住所申报制为基础,建立村(社区)信息交换链、建立村级综合协管队伍、实行信用约束管理、完善投诉举报受理机制、建立督查考核机制,深入打造商事改革后续监管“大朗模式”。

  四、“严管+巧管”提升企业监管效能

  商事登记改革后,工商的监管压力加大,如何“严管+巧管”提升企业监管效能成为商事登记后续监管亟待解决的问题,笔者提出以下建议:

  (一)建议逐步完善改革制度。建议加快改革进程,并结合试点地区改革情况,逐步完善商事登记改革制度,更好地实施监管。一是针对部分试点地区对个体工商户实行豁免登记、年度报告制度。第一,建议明晰个体工商户可以豁免登记的范围,对经营规模大、雇员人数多的实行登记制度。第二,建议推行个体工商户网上年度报告制度,建立统一的年报系统,明确申报内容,系统根据申报内容进行自动处理,并对可能出现的各种违法行为的表征,进行预警,通知相关职能部门。二是为便于工商部门对企业实施监管,可以扶持和培养中介公司发展秘书服务项目,为企业提供专业的秘书服务。中介公司在获取盈利的同时,也要承担相应的责任:及时将其新设、变更、注销的企业名单报送辖区工商所;定期对其服务企业的正常经营情况进行确认,将企业不正常经营情况报送辖区工商所;及时为其服务企业办理工商登记手续等。

  (二)建议完善行政执法体系。一是完善纵向的工商系统执法体系。深化“一支队伍办案”,集中办案资源,加大执法办案力量。由检查大队负责全局执法办案工作,抓好办案目标分解、落实、督促,宏观把握调整案件结构比例等。二是完善横向的执法部门之间构成的执法体系。加大部门之间协调合作力度,建议由政府牵头,制定案源衔接管理制度,规定各部门在发现案源后2 个工作日内进行移交、分流至相关部门;建立协作办案机制,明确部门之间有协助办案的义务;建立重大案件会商制度,对重大、疑难案件部门之间进行沟通联系等。

  (三)探索新型市场监管方式。随着社会的发展,经营主体数量不断增多、监管难度不断增加,需探索新型市场监管方式,真正实现“严管”、“巧管”。一是改革传统监管模式。针对“一址多照”难的问题,建议工商部门改革传统的监管模式,可以引导培育中介机构增设一个服务项目:中介公司承租一到几处住所,为无能力租赁物业开设公司的客户申办营业执照,甚至可以允许中介公司将企业经营住所设在自己公司内。中介公司在获得盈利的同时对这些企业承担一定的责任和义务。二是建立多方监督体制。第一,发挥行业监管作用。广泛征求、听取相关行业协会的意见和建议,在行业协会的参与和配合下,更有针对性、更有效地进行监管,如打击制假售假;也可通过行业协会把工商部门的政策意图下达到基层企业。第二,发挥社会监督作用。充分发挥群众的监督作用,通过网络发言人、官方微博微信等网络工具发动群众参与举报,在大型公共场所、人流密集地等公布投诉举报平台,并按照有关规定,落实举报奖励;充分发挥媒体作用,对违法经营行为进行曝光,不断加大媒体对违法经营行为的干预力度,引起社会关注,达到震慑作用。

  (四)建议加快企业信息、信用平台建设。建设多部门信息共享的企业实时信息平台,一方面便于部门监管,另一方面便于社会力量参与对企业的监督。将企业的违法行为及时更新到信息共享平台,及时更新企业违法行为,并根据实际情况发布警示信息,提醒其他部门应视其违法行为的严重性对其许可业务进行限制,形成“一处违法、处处受限”机制,提高企业的违法成本。

  报送单位:漳州市龙文区工商局

  课题负责人:陈国阳(副局长)

  撰稿人:朱婷

来源:龙文新闻网 编辑:赵露佳 时间:2015-11-30 15:23 收藏此页